《杭州市防雷重點單位管理辦法》實施后的第三方評估報告

時間：2021-06-30 16:32      來源：杭州市人民政府門戶網站      瀏覽次數：664

《杭州市防雷重點單位管理辦法》（以下簡稱“辦法”）由杭州市氣象局于2009年7月29日頒布，于2009年9月1日起執行。為避免和減少雷擊災害，切實保障人民的生命和財產安全，該《辦法》發揮了重要的作用。現應杭州市司法局的要求，需對《辦法》進行實施后評估，以便進一步了解《辦法》的實施成效，以及繼續實施的可行性，故杭州市氣象局委托浙江京衡律師事務所雷麗律師、鄭晶晶律師、周志偉實習律師（以下簡稱“評估小組”）對《辦法》開展實施后評估工作。在杭州市氣象局的組織、指導下，在相關工作部門的大力支持和協助下，本所撰寫了以下評估報告。

一、《辦法》的基本情況

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（一）制定的必要性

杭州市屬雷暴活動多發地區，每年因雷擊造成4～5人傷亡，并有數以萬計的電子、電器設備遭雷擊損壞（毀），經濟損失十分嚴重。在全球氣候變暖的大背景下，杭州市雷暴活動和雷擊災害呈明顯頻發加重趨勢。2008年，杭州市收集到雷擊災情109起，共造成3人死亡、19人受傷，導致供電故障25起、通信故障11起，引發火災5起，影響工業制造業正常生產48起，直接經濟損失579.51萬元，可測算間接經濟損失超過2000萬元。

從《辦法》開展防雷安全檢查的情況看，社會公眾的防雷安全意識還比較淡薄，普遍存在“雷電屬于天災，防不勝防”的錯誤觀念和“雷擊是小概率事件”的僥幸心理；部分新建建筑防雷工程性措施落實不夠到位，防雷裝置設計審核和竣工驗收行政許可項目未得到全面實施；大量防雷裝置長期不組織檢測、疏于維護，使得防雷裝置如同虛設，甚至成為引雷的隱患；大部分人口密集的公共場所（建筑、設施）尚未落實及時接收雷電預警的方式，防雷應急預案很不完善，防雷安全責任制也尚未建立。特別是一些易遭受雷擊并引發嚴重人員傷亡和財產損失后果的重點單位，未落實防雷工程性措施、未建立防雷安全管理制度、未編制防雷應急預案等情況非常普遍。

制定出臺關于加強防雷重點單位管理的規范性文件，加大對防雷重點單位的預警服務、技術指導和監督管理力度，督促落實必要的防雷安全措施，建立健全防雷安全管理制度和應急處置機制，從而有效避免或減輕雷擊災害損失，保障人民生命財產安全，以點帶面增強社會公眾防雷安全意識，十分必要，也十分迫切。

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（二）《辦法》的主要內容

《辦法》共設16條。第1條明確了制定的依據和目的；第2條明確了防雷重點單位及防雷重點對象的概念；第3條明確了適用范圍；第4條明確了市、縣（區、市）兩級氣象主管部門和有關部門在防雷重點單位管理工作中的職責分工；第5、6條明確了防雷重點單位登記和公布制度；第7～13條分別明確防雷重點單位在落實防雷安全責任制、開展防雷安全宣傳教育、落實防雷安全工程性措施、建立完善應急工作機制以及防雷安全臺賬建設等方面的要求；第14、15條是監督檢查及違規查處的原則性規定；第16條是該辦法實施時間的規定。

《辦法》另附《杭州市防雷重點單位登記表》表式1張，作為防雷重點單位填報的規范格式文本。

（三）制定過程

2008年4月，杭州市氣象局聯合市安監局開展了全市防雷專項檢查工作。通過檢查發現，目前我市的防雷安全工作基礎還相當薄弱，防雷安全措施未落實的情況具有一定的普遍性，很難在短期內大范圍強制督查落實防雷安全措施。同時，從歷史上發生的雷擊災害事故的情況看，造成人員傷亡、重大財產損失和深遠影響的主要集中在易燃易爆品生產企業、重要的黨政綜合大樓、基礎公用設施和一些人口密集的公共場所。制訂相應的規范性文件，加強對這些防雷重點單位的管理，以點帶面，對于提升我市整體的防雷安全能力將起到十分重要的作用。

2008年12月，在杭州市領導的高度重視下，《杭州市人民政府辦公廳關于加強防雷重點單位管理工作的通知》（杭政辦函〔2008〕419號）印發，首次對防雷重點單位的概念、范圍進行了明確。

根據有關精神，杭州市氣象局于2009年2月起草完成了《杭州市防雷重點單位管理辦法（征求意見稿）》。在5月15日由市氣象局和市安監局聯合召開的全市防雷安全工作會議上向各區、縣（市）氣象局（城區氣象災害防御主管部門）、安監局和市建委、市規劃局、市公安（消防）局、市旅委、市教育局、市衛生局等關系密切的市直部門征求了意見。截至5月底，各被征求意見單位均認為制訂防雷重點單位管理辦法十分必要，且認為征求意見稿具有可行性，未提出具體修改意見或建議。

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2009年6月，市氣象局再次與市安監局聯合在全市范圍內組織開展了以防雷重點單位為重點的防雷安全專項檢查，結合檢查抽查活動中發現的問題，及時對《杭州市防雷重點單位管理辦法（征求意見稿）》進行了完善，形成了《杭州市防雷重點單位管理辦法》。6月底，市氣象局政策法規處對《杭州市防雷重點單位管理辦法》進行了合法性初查，認為符合法律、法規和規章的要求。

2009年7月杭州市氣象局向杭州市人民政府上報《關于要求以市政府名義印發杭州市防雷重點單位管理辦法的請示》請求杭州市人民政府對《辦法》予以印發實施。

二、評估目的及方法

（一）評估目的

規范性文件實施后評估是指政府規范性文件實施后，根據其制定目的，結合經濟社會發展要求，按照一定的標準和程序，對政府規范性文件的制定質量、實施績效、存在問題及其影響因素等進行調查和分析評價，并提出評估意見的制度。

本次評估目的是在全面了解和掌握《辦法》制定及其實施情況的基礎上，針對其實施中發現的問題，提出評估建議。

（二）評估標準

本次對《辦法》的實施后評估，屬于整體性評估，主要目的是在全面了解和掌握《辦法》的立法過程及實施情況的基礎上，針對立法和實施中發現的問題，提出評估建議。評估小組的本次評估，主要依據合法性、合理性、操作性和實效性標準來進行：

1、合法性標準

《辦法》的制定是否符合法定權限，各項規定是否與法律、行政法規、地方性法規、規章相一致，《辦法》的制定程序是否符合法定要求等。

2、合理性標準

公平、公正原則是否得到體現，各項制度設計、程序規定、法律責任等是否必要、適當，是否符合比例原則等。

3、操作性標準

《辦法》規定的防雷重點單位管理體系和措施，是否符合本市實際情況，相關表述是否規范準確，有無歧義。

4、實效性標準

《辦法》是否得到普遍遵守和執行，是否實現預期的立法目的，包括實施的基本情況，實施的社會效益或者經濟效益分析，規定的監管機制適應經濟社會發展的情況等。

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（三）評估方法

為保證評估結果的全面性、客觀性與針對性，評估小組綜合采用了法學和社會學的評估方法對《辦法》進行評估。具體而言，采用相關立法比較分析、會議訪談調查和專項調查等方法。

1、會議座談。2021年5月31日，杭州市氣象局組織了防雷重點單位、在杭防雷檢測機構、各區（縣）氣象部門、執法監督員等代表參加了座談。會上，通過與與會代表進行交流，進一步厘清了相關工作的實施情況，以及存在的問題不足。

2、相關行政管理部門的情況介紹。相關行政管理部門提供的相關材料和情況介紹，也是本次評估工作的基礎材料。在評估過程中，杭州市氣象局和其他相關單位提供了相關制度的實施情況及制定需求等基礎材料。

三、《辦法》實施情況

（一）《辦法》實施后，杭州市氣象局明確了具體的防雷重點單位

辦法實施后杭州市氣象局于2009年11月19日印發《杭州市氣象局關于公布杭州市區防雷重點單位的通知》，確定市區防雷重點單位的責任范圍主要有以下幾類：一是公共圖書館、檔案館、博物館、展覽館、體育場（館）等人員聚集公共場所；二是三甲以上醫院，教育局所屬中小學校；三是省級以上重點文物保護建筑；四是區級以上黨政機關綜合辦公場所；五是供水、電力、廣播電臺、電視臺、通信樞紐、客運車站、碼頭、民用機場等遭受雷擊易引起民生服務中斷的行業；六是易燃易爆化學物品生產、儲存、銷售企業場所；七是百米以上超高層建筑（住宅樓除外）。在各單位申報的基礎上，經各區氣象災害防御主管部門初核，并經市氣象局復核和認定，杭州市區（不包括余杭區以及蕭山區）共有354家單位被列為防雷重點單位，其中上城區61家、下城區61家、江干區43家、拱墅區59家、西湖區61家、濱江區21家、杭州經濟開發區26家、杭州西湖風景名勝區22家。

（二）嚴格對防雷重點單位已建成防雷裝置的定期實施檢測與維護

杭州市轄區內確定的防雷重點對象嚴格遵守《辦法》的規定，定期委托具備防雷檢測機制的單位進行定期檢測與維護。易燃易爆場所的防雷裝置每半年檢測一次，其他防雷裝置每年檢測一次。

（三）建立防雷重點單位預警用戶數據庫，及時為防雷重點單位提供預警服務

杭州市氣象局下屬各區、縣（市）氣象主管部門建立防雷重點單位預警用戶數據庫，在雷雨季節來臨之前、強對流天氣到達之前為防雷重點單位提供短信預警服務，及時發布雷電預警，提醒防雷重點單位采取應急避雷措施，為其組織防雷減災工作贏取寶貴時間。

四、《辦法》主要內容評估

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(一)合法性

1、制定時符合當時法律、法規、規章和政策的規定。

本《辦法》主要依據國家《中華人民共和國氣象法》、中國氣象局《防雷減災管理辦法》（中國氣象局令第8號）、《防雷工程資質管理辦法》（中國氣象局令第10號）、《防雷裝置設計審核和竣工驗收規定》（中國氣象局令第11號）、浙江省《浙江省氣象條例》、《浙江省雷電災害防御和應急辦法》（浙江省人民政府令第190號）、杭州市《杭州市氣象災害防御辦法》（杭州市人民政府令第248號）《杭州市人民政府辦公廳關于加強防雷重點單位管理工作的通知》（杭政辦函〔2008〕419號）等相關法律法規規定。按照上位法原則，經嚴格審查，《辦法》制定時與上級法律法規無重大沖突，符合合法性要求。

2、所依據法律已經進行大幅地修改，與現行法律、法規、規章存在一定的脫節。

《中華人民共和國氣象法》已分別于2009年、2014年、2016年多次進行修正，當時適用的中國氣象局《防雷減災辦法》已經失效，中國氣象局于2011年重新發布《防雷減災辦法》，并且于2013年對該辦法進行了修改，中國氣象局《防雷工程專業資質管理辦法》已經被廢止，《防雷裝置設計審核和竣工驗收規定》已經被《雷電防護裝置設計審核和竣工驗收規定》所取代，《浙江省氣象條例》已經于2017年及2020年進行了兩次修正，《浙江省雷電災害防御和應急辦法》也已經于2018年修正。由于上位法的修正，本《通知》部分內容已經被上位法所修改或者補充，如防雷重點單位的稱呼已經被更改為防雷安全重點單位，氣象部門對防雷裝置的設計審核和竣工驗收現在只適用于部分情況，對于上位法的新提法、新要求，《辦法》已經與其存在一定的沖突矛盾之處。

（二）合理性

1、制定時具備一定的合理性和可行性。

《辦法》共16條規定，結構安排合理，用語嚴謹規范，條文間邏輯關系清楚，沒有相互矛盾之處。《辦法》作為杭州市氣象局所頒布的部門規范性文件契合了上位法精神，立法質量較高，社會成效顯著，在《辦法》實施期間落實了防雷安全工作責任，規范了防雷重點單位的管理，切實保障了相關單位防雷設施的檢測與維護，提升了各單位處理雷擊災害的能力，切實做到了有效地避免或者減輕雷擊災害損失，有效保障了人民生命財產安全。

2、《辦法》在現行條件下存在一定的適用困境

《辦法》所規定內容具有一定的滯后性，與現實情況存在一定的脫節，比如：（1）在行政區劃上，根據2021年3月11日《浙江省關于人民政府調整杭州市部分行政區劃的通知》可知，下城區、江干區已經被撤銷，但《辦法》仍適用的為舊的行政區劃，適用上將存在問題。（2）根據2021年1月1日開始實施的《雷電防護裝置設計審核和竣工驗收規定》對于建設工程、場所和大型雷電項目的雷電防護裝置設計審核和竣工驗收只有三種情形由氣象部門進行審核和驗收：①油庫、氣庫、彈藥庫、化學品倉庫和煙花爆竹、石化等易燃易爆建設工程和場所；②雷電易發區內的礦區、旅游景點或者投入使用的建（構）筑物、設施等需要單獨安裝雷電防護裝置的場所；③雷電風險高且沒有防雷標準規范、需要進行特殊論證的大型項目。而《辦法》規定的為防雷重點對象的改建、擴建和符合防雷重點對象申報條件的新建建設項目全由氣象部門進行設計審核和竣工驗收，在實踐中可能導致各部門職能、權力之間的沖突。

（三）操作性

《辦法》的內容規定具體，可操作性較強。明確了各級氣象部門的職責，加強了氣象部門與安全生產監督管理部門、行業（系統）主管部門、氣象臺等單位之間的聯動機制，有效提高了防雷重點對象改建、擴建、新建項目的審批效率。規定合理，切實可行，具有較強的可操作性。

（四）實效性

《辦法》實施十多年以來，我市對于防雷重點單位的確定，防雷安全工作責任的落實，防雷重點對象改建、擴建、新建項目的審批等制度逐漸完善。近幾年，我市沒有發生因雷擊造成的人員傷亡事件，防雷安全形勢總體穩定向好。

五、評估結果運用建議

《辦法》至今已實施十二年，雖然規定內容詳細、準確，執行效果較好，但期間制定時所依據的相關法律法規已經進行了大幅度修改，《辦法》中所規定的多項內容與上位法存在沖突，且已經無法在當下情況繼續適用，故對《辦法》建議予以廢止。

                                                              評估方：浙江京衡律師事務所

                                                                雷麗、鄭晶晶、周志偉

                                                                         2021年6月21日